综合运输体系的完善和多式联运的发展是现代物流发展的重要基础。目前，我国多式联运活动的法律规制体现在《合同法》、《海商法》和《铁路和水路货物联运规则》等几部法规中。我国多式联运体系尚不完善，相关法规及服务不能够适应发展的需要。各种运输方式自成体系，基础设施配套性差；多式联运单证不统一，不能进行“一票到底”的业务；多式联运组织性差，指挥调度、信息系统和结算方式不支持一体化运作；集装箱运输的优惠政策落实不够。

以国际海上集装箱班轮运输为例，有50%左右要求做到一次托运、一次付费、一票到底的门到门运输。但目前国际上还缺乏生效的统一规定，国内相关政策法规也还不完善，加强多式联运政策研究，制定和实施与之相适应的多式联运政策法规，充分发挥各种运输方式的优势，促进经贸和运输的发展，促进交通运输一体化发展，是交通运输业面临的新的重要任务。

目前，在我国，行业立法、部门立法特点明显，铁路、公路、民航、水运（分国内航运、国际海运）等各种运输方式在政策法规建设方面各自为政、自成体系，独立封闭，各自形成了相对独立的政策法规体系。在这四种运输方式中，铁路、公路与水路主要是国内运输，民航涉外的因素要多一些，海上运输则主要是涉外运输。因此，在法律规范方面，铁路、公路、水路主要是国内立法，而民航和海运则偏重于涉外立法，要考虑国际通行的规则。

现行的交通运输法律规范之间缺乏必要的协调性，这对发挥综合运输的作用是不利的。这主要涉及两个方面，一个是运网的协调，即各种交通运输方式之间要在线路、站点、航线等方面连接成网，即联网方面的法规；二是运输行为的协调，即联运方面的法规。目前，在联运方面，《合同法》有多式联运的规定，对一些基本法律问题作出了规范，但仍然比较原则，需要进一步细化，使之更具可操作性。1996年多部委下发了与大陆桥运输有关的文件，现在形势变化，条件差别大；原铁道部发布的水铁联运办法已废止。现行有效的联运政策法规，目前只有1961年10月铁道部、交通部联合发布的《铁路和水路货物联运规则》，迫切需要进一步完善多式联运方面的立法。

尽管交通运输部相继制定了一系列全国性水运基础设施布局规划，促进了相应运输子系统在全国的发展。但由于各地经济发展水平的差异，全国性水路交通规划在东、中、西地区的实施进度差异较大。此外，不同地区规划实施之间缺乏协调，系统性不好，互联互通的潜在成本高，造成了很大的资源的浪费。进入新时期，交通运输部组织编制了一系列区域性交通基础设施布局规划，如长三角、珠三角、环渤海、海峡西岸等区域性交通运输规划，这些规划的实施正在对区域间的经济社会协调发展发挥重要的支撑作用。但是目前仍存在一些深层次的体制原因导致一些区域性规划实施不力，一些地方性规划与全国性规划相冲突。港口资源整合力度也还有待进一步加强。

水路交通规划体系结构还不够完善，迄今为止还未制定发布过旨在引导市场的全国性水路运输规划，对多式联运和综合运输的发展重视不够，在源头上造成了不同运输方式之间对接不畅问题。各种运输方式之间缺乏应有的联系，水路运输同铁路、公路、管道等其他运输方式的衔接还有待加强，即使是水路运输方式内部内河、沿海、远洋之间的协调性也有待增强，突出表现在港口集疏运体系不完善。尤其是应尽快提升铁路运输在港口集装箱集疏运中的比重，扩大集装箱海铁联运的运量，尤其是发展功能完善的集装箱海铁联运枢纽，已经成为水路运输促进我国现代物流发展的紧迫任务。

交通运输投资结构有待进一步调整，进港航道、锚地等港口公共基础设施，内河航运等公益性设施的资金投入力度急待加强，迫切需要进一步完善稳定的资金投入政策。

① 国家法律、法规制度配套不完善。《港口法》的颁布和5号公告的实施，确立了港口岸线资源的审批制度和程序。但当前诸多涉及港口岸线的工业项目独立审批核准的情况，不利于对岸线资源的统筹管理和高效利用，主要表现为：目前，工业项目审批权限在国家发改委，《港口法》中明确“国务院经济综合宏观调控部门批准建设的项目使用港口岸线，不再另行办理使用港口岸线的审批手续”，因此，国家发改委在工业项目审批前未征求交通运输主管部门意见，造成港口岸线管理被动。此外，《港口法》规定了相关处罚规定，但对未批先建、违反规划等项目的处罚力度较小，仅为 5 万元以下处罚额度，相对码头运营收益比重极小，违规成本过低，基本失去对资源的相应监管和保护作用。《5号公告》、《港口规划管理规定》虽然对港口规划、岸线资源利用等方面作出了明确规定，但法律地位较低，管理力度较弱，现实可操作性不强。

② 港口建设项目涉及国土、海洋行政审批时的协调程度不足。目前各主管部门对于港口岸线对应的水、陆域的资源定性和范围认定尚存在一定争议，港口资源是特指港口岸线及其所对应的水、陆域资源，其作为水、陆域的统一体，具有其特殊性和稀缺性。依法加强资源管理、严格使用许可手续，保障港口资源的高效、集约利用是交通主管部门的职责所在，港口资源（岸线及水、陆域）的合理利用和分配过程中应提高港口行政管理部门的话语权。港口土地、岸线和海域的使用权属已确定，分属为国土资源部、交通运输部和国家海洋局。现行具体港口建设项目前期工作协调基本上是一事一议，平行推进，各部门依内部规章程序履行行政审批职责，导致各部门之间难于衔接的被动局面。审批环节较多、用时较长，一般项目前期周转周期跨年度现象时常发生、个别情况甚至长达数年，造成了部分港口资源占而不用，部分企业欲发展无岸线的尴尬局面。

③ 现有岸线、土地政策在港口建设、经营、管理过程中出现较多问题。目前沿海港口有大量的货主码头，这些货主码头的运输货源较为单一，受市场经济波动较大，港口岸线利用率不稳定且普遍较低。特别是工业项目过多的占用港口岸线，存在占而不用、占而少用问题。在港口用地方面，存在部分工业项目入驻港区，挤占港口物流仓储、甚至占用生产用地的现象，导致港口岸线与土地难以统筹利用，码头能力不能有效发挥。现有政策环境下，港口采用填海造陆形成陆域过程中，需分别缴纳海域使用金和土地出让金，全程两次行政规费收取，企业普遍反映港口用地获取成本相对过高。此外，一些局部地区还出现囤积、炒作港口岸线、土地资源的现象，抬高了港口运营建设成本。港口用地采用“招拍挂”方式存在诱发新一轮的港口用地成本增加的隐忧。

当前，我国由于受条块分割的管理体制和重水利水电而轻航运观念的影响，水资源综合利用政策得不到全面贯彻落实，致使我国内河航道通航里程一直徘徊在11万公里上下，严重影响了我国水运资源的开发利用。水资源综合利用原则得不到有效执行仍是制约我国航道建设发展的主要原因和瓶颈所在。

毋庸置疑，技术政策对于技术创新与科技进步具有十分重要的作用。原交通部1997年修订发布的《公路水路交通主要技术政策》、《2001～2010年公路水路交通行业政策及产业序列目录》对水路交通科技进步起到了重大的推动作用，然而政策发布至今已时隔十余年，已明显不适应建设创新型交通行业、发展现代交通运输业和现代物流业等新形势和新要求。这期间无论是国外还是国内，无论是科技发展的使命、背景，还是技术发展本身，均发生了深刻的变化。特别是近年来，我国的经济社会发展突飞猛进，水路交通自身也实现了跨越式发展，而且，当今科技技术日新月异，科技进步本身，特别是信息技术、现代管理技术等为代表的高新技术也实现了重大突破。现代物流发展更加需要强化现代信息技术、管理技术等高新技术的支撑保障作用，必须调整不适应的科技政策，制定新的科技政策。而政策是有一定生命周期的，具有较强的时效性，十年前的政策已有许多不适应之处，需要根据新形势、新要求，采用新理念、新思路，对现行水路交通技术政策进行系统评估，调整制定新的交通运输技术政策。虽然近期间，交通部也制定发布了一系列公路水路交通科技发展战略规划，但这些政策文件主要侧重于对交通科技发展方向、目标和重点的总体把握和统筹部署，缺乏系统性、导向性、可操作性的政策导向。当前，水路运输促进现代物流发展在科技创新体制机制、激励水平、研发导向和成果的推广应用等方面仍显不足，继续加强。

典型的如：铁路运输集装箱标准自成体系，海运与铁路集装箱标准不一，影响海铁联运规模和效率；物流器具标准不配套，信息技术不能实现自动无缝衔接与处理，物流标准的应用推广难；水路与公路集装箱超载标准不统一。这些都极大地限制了我国现代物流的发展，降低了物流效率。

国内航运企业结构政策。我国内河除长航集团等几家大中型国有航运企业外，其余大多为规模较小的航运企业和个体企业，且占相当比重，有待通过资产重组、兼并等形式，实现结构调整。然而，国家有关鼓励兼并破产的政策尚未纳入国有航运企业。中小航运企业发挥着与大企业互为补充、互相促进的作用，但是近年来由于政府对中小航运企业发展缺乏有效的政策引导，绝大多数内河航运企业难以达到合理的经济规模，致使竞争能力低，经济效益差，需要鼓励小型内河航运企业兼并联合搞活的政策予以引导。因此，我国内河运输企业结构调整需有关政策指导和支持。

当前，我国水路交通信息化政策，集中体现在《公路水路交通信息化“十一五”发展规划》、《公路、水路交通信息化工作指导意见》、《交通（公路水路）信息化建设指南》《关于加强交通信息资源开发利用的指导意见》等政策文件中，对我国水路交通信息化工作进行统筹安排与部署。此外，推动信息标准化也是当前水路交通信息化的重点之一。

“十五”期间，水路交通信息化取得长足发展，尤其是交通电子口岸作为交通信息化建设的重要组成部分，越来越得到国家和全行业的高度重视。一个突出的例子就是港航集装箱EDI系统。

同时，也存在一些问题，主要体现在水运物流信息化存在体制与政策性障碍。当前我国的信息口岸建设存在多头管理的情况，没有真正实现信息共享。查验部门信息不能互联互通，数据不能共享，身份认证、技术数据没有统一标准。各港口物流作业基本上处于无序竞争状态。

长期以来，我国水路交通行业管理中存在着“重建设、轻运输”的倾向，导致当前运输滞后于建设发展的局面，在水路交通基础设施运输规模不断扩大的同时，运输服务能力与水平相对滞后，同现代物流发展的要求相比，差距明显，迫切需要政策上进一步强化对运输服务与市场管理的重视。

国内航运管理领域已出台的《水路运输管理条例》、《航道管理条例》及《内河航运安全管理条例》等法规也是上世纪80年代制定的，已不能适应国内航运发展的需要，应作进一步修改和补充。此外，有关国内水路运输服务业的管理政策，主要有《水路运输服务业管理规定》，由于该管理规定没有被很好地贯彻执行，且准入条件设置不科学，很难掌握，需要进一步完善。

此外，我国航运竞争法制建设远不能适应我国国际航运市场迅速发展的需要。《中韩黄海协定》、《青岛地区中日航线集装箱班轮运输经营公约》和码头作业费问题等对我国国际航运竞争规则提出了严峻挑战，《国际海运条例》不能对这些挑战作出全面回应，明显地表现出国际航运竞争规则的缺失，急需完善我国国际航运立法。在我国从航运大国向航运强国的发展过程中，完善航运立法和航运管理体制非常重要。因此，迫切需要加快《中华人民共和国航运法》的立法进程，立足我国国情，吸收包括美国在内的航运发达国家的航运立法和航运管理经验，注意国际航运市场管理的发展趋势，为我国国际航运业进一步发展提供充分的法律保障。

此外，我国水路运输市场监管政策的主要问题还突出表现在政策执行方面，执行手段单一，实施成本较大。我国水路交通行业制定的水路交通建设的规划、标准、指标等规范性文件等主要通过行政手段贯彻落实，政策实施成本大。有必要强化宣传教育和经济手段作用。

水路运输市场调控缺乏总体规划和指导，水路运输主管部门对运输组织化水平、运力结构等的宏观调控乏力，欠缺相关财税政策等具体配套政策措施，缺乏具有操作性的“实施办法”等政策。

长期以来，在国内水路运输企业和船舶退出市场方面，政府并无政策规定，缺乏劣质企业和劣质船舶的淘汰机制。近年来，交通运输部出台了一系列法规，一是2001年发布并于2006年修订颁布了新的《老旧运输船舶管理规定》；二是2001年3月公布了《关于实施运输船舶强制报废制度的意见》；三是2001年5月交通部修订发布了《国内水路运输管理业规定》，对船舶管理经营人的经营经营资质作出了具体规定；四是2001年7月交通部发布了《关于在全国开展航运市场整顿工作的通知》、《关于整顿和规范个体运输船舶经营管理的通知》和《关于开展长江涉外旅游船运输市场专项整顿工作的通知》，上述法规和文件对规范国内航运市场起到积极的作用，但并未形成统一机制。

6.执法监督方面

水路交通行业政策法规体系仍需完善。相关政策文件数量众多，但总体层次不高，受立法资源所限，法律、行政法规、部门规章等数量偏少，而大多数是规范性文件，政策层次还有待进一步提高，影响政策的权威性和稳定性。政策通过不少“一事一议”、临时性的“红头”文件，大都局限在政府交通主管部门之间的上传下达，政策透明度不高，影响范围有限，且往往是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏全面系统深入的调查研究，长远谋划、统筹部署方面有所欠缺。

此外，现行政策体系中存在“重建设、轻运输、轻管理”的倾向，政策系统性较差，相互之间的协调性、衔接性有待增强；在政策手段的运用上，重行政手段，而轻法律、经济、教育和技术手段的综合运用；许多政策的时效性不强，往往滞后于形势发展和现代物流发展需求，政策法规体系的完善仍大有可为。

政策的制定、执行与监督程序还有待规范，在很多情况下存在政府管理部门依据主观经验出政策，导致制度建设反映客观规律还不充分，政策法规有效解决实际问题的作用还不明显，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏对问题及矛盾深层次的思考和系统深入的调查研究。

此外，政策法规前期对决策支持研究的重视程度不够，制定过程中公众参与和科学论证不充分，影响了政策制定的质量和水平，决策科学化、民主化还有待进一步加强；政策法规体系建设还缺乏上下联动、横向互动、整体推进的长效工作机制。

现行绝大多数法律、行政法规制定时间较早，已在不同程度上无法适应综合运输体系建设和现代物流发展等的现实需要，有必要根据实践中出现的新情况、新问题予以修改、完善。以《水路运输管理条例》来例，其制定于上个世纪八十年代，其间虽经过一次修改，但距今也已有十年时间，规定的许多制度已经不符合我国现阶段的国情和发展实践。目前，该条例正在进行修订，但因各种原因，也迟迟未能出台。因此，有必要根据实践发展，对相关法律法规予以修改完善，进一步建立健全水运法律法规体系。

我国法律法规滞后还表现在当新法规出台后，而相关的其他先前制定的法规却没有及时修正，比如《国际海运条例》中关于无船承运人的规定就与1995年颁布实施的《国际货物运输代理业管理规定》不一致。

加入WTO后，我国经济和国际经济全面接轨，水运物流业的开放承诺在海上运输领域主要表现在：对外商航运公司从事挂靠我国港口的班轮和非班轮国际运输无限制，按国民待遇办理；允许外商在华设立外资比例低于50％；经营悬挂我国国旗的船舶，享受国民待遇；允许外商在华设立合资海运辅助企业，从事货物装卸、集装箱场站、船舶代理等业务，享受国民待遇；外商海运公司在我国港口可在合理和非歧视的条件下适用港口服务，如引航、船舶拖带、船舶物流和生活用品供应、港口设施服务等；允许外商设立合营船舶检验机构，但外商比例不得超过49％，加入后两年内，允许外商控股，加入后两年内，允许外商独资经营，合营和独资企业享受国民待遇。

在水路运输向规模化、国际化方向发展的同时，我国的水路运输立法工作却明显滞后，比如酝酿中的《航运法》迟迟不能进入立法程序，现有水路运输法律规范层次较低，存在“法律”上的空白；现有的水路运输法规《水路运输管理条例》正在修改，还未出台。 目前，在法律法规层面，交通运输部正积极推进《防止船舶污染海洋环境管理条例（修订）》、《海上交通安全法》、《海上人命搜寻救助条例》、《潜水条例》等重点立法项目的进程，不断完善水运法规建设。在新形势下，加强、加快水路运输立法，促进现代物流发展已刻不容缓。

当前，水路运输行业许多政策，从政策文件内容上看，大都具有比较明确的政策导向，紧跟时代步伐，符合未来的发展方向，但往往重理念倡导、概念诠释、内涵解析，多口号性语言，而缺乏实质性内容和手段。鼓励性、倡导性、引导性政策内容偏多，但往往缺乏“禁止”、“限制”、“淘汰”等强硬措施。

现行水路交通政策中往往存在“重制定、轻评估、轻执行”的倾向，一些政策落实不到位，对政策执行的监督不力。政策法规制定之后未能进行及时评估总结，缺乏后评估、考核程序，对于政策实施效果缺乏应有的跟踪与监控，对政策执行遇到的问题和矛盾反馈不及时，导致政策调整滞后，往往跟不上新形势的变化，无法适应水路运输行业促进现代物流发展的实际需求。

尽管，近年来交通运输部已经在政策评估、考核方面已经进行了相关探索和尝试，典型的如：发布了《关于开展立法后评估工作的指导意见》，并对《道路运输条例》及其配套规章进行了系统后评估，目前正在开展《收费公路条例》立法后评估；开展了《公路水路交通“十一五”发展规划》、《十一五公路水路交通科技发展规划》等规划后评估工作；开展了《内河航道养护与管理发展纲要（2001～2010年）》贯彻执行情况检查工作；展了2008年度内河水运工程建设项目绩效考核工作；开展了防船舶碰撞防泄漏专项整治活动“回头看”活动，等。但总体来看，政策法规的评估考核工作还未纳入制度化、常态化的轨道。