在对过往政策回顾与梳理的基础上，本部分以现代物流对交通运输行业的新要求为主线，评价交通运输行业出台过的对现代物流影响较大的相关政策，找出不足与差距。

由于运输站场具有初始投资规模大、投资回收慢、投资利润率低等特点，民间资本进入意愿也较低；另一方面，我国缺乏大型龙头运输企业，现有运输企业筹资能力弱，还没有足够的实力全面建设枢纽站场。各级政府对货运站场的属性定位尚不清晰，在站场建设的资金投入甚少，主要的建设资金还是来源于企业的自有资金。

起初，原交通部根据《公路主枢纽站场车购费投资安排标准》政策均对客货运站都进行投资；后由于站场定位、国有资产流失、建成站场作用未发挥等诸多因素的考虑，交通部对站场的投资也主要集中在客运站场，而对货运站场的投资采取“一事一议”政策，投资扶持力度小。除了交通部，各地方政府对货运站场的建设，给与的资金扶持政策也非常少。

根据《城市房地产管理法（2007修订）》、《全国土地分类（试行）》、《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2001）等规定，将建设用地区按土地使用类型分为商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、交通运输用地等。涉及物流用地的主要为其中细分出的商业用地和工业用地。根据用途土地的特点及地价水平，商业用地的基准地价高于工业用地。

由于物流用地一般包含办公楼、汽车维修、仓储区等，其土地用地既涉及到商业用地，也包含工业用地。在各省的具体操作中大都将物流用地依据商业基准地价收取土地出让金，而未考虑仓储用地在物流用地中的比重，严重制约了物流园区的建设发展。

物流基础设施标准是积极完善货运基础设施建设，提高运输效率的重要手段，但目前相关的占地标准、设计标准、仓库标准、机械器具标准和站级标准还未统一，需要进一步完善。

由上表可知，挂车经历了从无需单独缴纳保费到按50%货车吨位计算再到30%货车吨位计算收取保费的过程。经过2008年基础费率的修订，集装箱拖头基础保费下浮29.7%、半挂牵引车则上浮84.4%；若按“一拖一挂”计算，则集装箱拖头下浮32.6%，然而半挂牵引车却大幅上浮24.7%。

按照保险原理，保险费率的制定应当与保险人承担的风险相适应，而挂车没有动力，不能单独上路行驶，风险度极低，在德国、日本等发达国家，挂车都不属于强制保险的范围。此外，集装箱牵引车、挂车均需分别投保不累加赔付；而且“交强险”每万元保额需要支付的保费远高于“机动车商业第三责任险”。由此可见，《机动车交通事故责任强保险基础费率表》对挂车保险费率设置明显不合理，严重制约了甩挂运输的发展，应调整甩挂运输车辆“交强险”投保办法和费率标准。

为了保障车辆性能，维护交通安全，《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《道路货物运输及站场管理规定》、《机动车登记规定》、《机动车登记工作规范》以及《机动车安全技术检验机构管理规定》，建立一整套车辆检验制度，对检验机构的设立标准、检验时间、检验合格应符合的条件以及检验程序等作了明确规定。

 根据《道路货物运输及站场管理规定》第二十一条规定，货运车辆每年需审验一次；《道路交通安全法实施条例》第十六条规定，即“载货汽车和大型、中型非营运载客汽车10年以内每年检验1次；超过10年的，每6个月检验1次”等对检验次数的规定，一般一年营运车辆需要办理的各种年审手续包括：一次年检（安全），三次季度检（实际上四次，其中一次和营运检合并），一次营运检（综合性能）。但现有的管理制度没有考虑到半挂车行驶里程明显低于牵引车且不具备动力特殊性，而且实行甩挂运输，挂车数量远多于牵引车，每年挂车安全检测时都需要牵引车拉往检测站检测，占用了大量生产时间，将半挂车和牵引车实行同样的检测制度实为不合理。

政府管理部门依据不同的技术标准对机动车实施相应的行政许可，使在一个行政部门主管的技术检测中获取的结果，在其他行政部门得不到认可。由于公安机关交通管理部门对机动车进行登记、年检等行政许可依据的技术标准是《中华人民共和国机动车安全技术条件》（GB7528）、《机动车安全检验项目和方法》（GA468-2004），要求机动车提供的是安全技术检验合格证明；而交通运政管理部门对营运车辆作出道路运输经营许可依据的技术标准是《营运车辆综合性能要求和检验方法》（GB18565）、《道路车辆外廓尺寸、轴荷和质量限值》（GB1589）、《营运车辆技术等级划分和评定要求》（JT/T198），要求机动车提供的的是车辆技术等级证书和等级评定证明。《中华人民共和国机动车安全技术条件》和《营运车辆综合性能要求和检验方法》都属于国家标准，且在检验的主要内容和检验方法上是相同的，但因为两种检验的行政主管部门不同，依据的技术标准名称不同，却使机动车检验证明不能够通用，造成重复检测加重了企业负担。

打破牵引车与挂车之间的固定搭配，使牵引车能够同不同的半挂车自由组合，是发展甩挂运输的前提条件。然对于隶属于不同企业间、不同行政区域间的牵引车和半挂车能否自由组合，在国家层面上并没有制定统一法律规范，因此导致执行中各地做法差异很大，有些省份要求牵引车和挂车必须属于同一法人，否则就不允许上路行驶，很大程度上抑制了甩挂运输的优势发挥。

《关于实施（汽车报废标准）有关事项的通知》（公交管［1997]261号）的规定，挂车的报废年限是和牵引车同样的，即按照10年计算，而对挂车的使用年限没有单独规定。

由于时间甩挂运输需要采取一拖多挂的组织形式，挂车是轮流上路，一台牵引车配备的多台挂车总行驶时间和里程与牵引车相同，每台挂车的使用时间和行驶里程远少于牵引车，挂车的使用寿命将比牵引车长得多。因此，按照关于实施（汽车报废标准）有关事项的通知》将与普通货车同样年限来确定挂车的报废年限，显然造成资源浪费。

目前，甩挂运输的行业标准缺乏，修订工作的滞后以及标准的不协调，已经成为甩挂运输顺畅运行的瓶颈。例如，随着集装箱箱体趋于大型化，最初20英尺标准箱已发展到40英尺甚至45英尺，但现在承载45英尺集装箱的挂车仍采用原来的挂车，导致箱体长度比挂车多出75公分，由于国内缺乏行业标准，地方运政执法人员常常把将其作为超长运输进行处罚

车辆的大型化对于提高运输效率，降低单位运输能耗具有重要意义。根据市场需求变化，应当对《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589-2004）中设定的相关技术标准（如长度、宽、轴载）进行修订，适当放宽车辆技术限制标准。

目前我国厢式半挂车车长最大限值为14.6米，而在美国和加拿大，其厢式半挂车车长最大限值已达到了16.15米；对于汽车列车，我国总长的限值是20米，而在加拿大和澳大利亚，在普通公路上行驶的双挂车（B-double）总长达到了25米。推动中置轴挂车在国内的开发和应用，允许中置轴挂车列车在高速公路行驶。由于受专业运输车辆发展滞后等因素的影响，我国的车辆运输车多属半挂车或铰接列车。国标GB1589-2004规定这类车辆总长控制在16.5米，只能装载4辆中型轿车和6辆微型轿车，造成能源和运力资源严重浪费。中置轴挂车列车比现有符合规定的半挂列车至少可以多装2辆轿车，对于提高物流效率，促进节能减排，维护道路交通安全以及支持汽车产业发展具有积极意义。

为了强化营运车辆的安全性和节能环保，应当修改《营运车辆综合性能要求和检验方法》（GB18565－2001），适当提高货运车辆的燃油消耗、尾气排放标准。加快推进《营运货车燃料消耗量限值及测量方法》（JT719-2008）标准的贯彻实施，制定实施方案和相关配套措施，建立营运货车车辆燃料消耗检测体系并加强对检测的监督管理。推行《货运汽车及汽车列车推荐车型表》和《营运车船节能减排新产品（新技术）推广目录》制度。

交通主管部门为鼓励集装箱专业车辆的推广使用，制订了《关于鼓励对国际标准集装箱运输车辆通行费实行优惠，促进公路集装箱运输业发展的意见》，但出于各地在收费公路及集装箱运输发展、车型分类、通行费标准核定等方面差异较大的实际情况的考虑，《意见》没有在中央层面上统一的优惠标准，有许多地方未制定相应的配套措施，使得鼓励标准集装箱发展的制度落实不到位。

此外，由于缺乏高速公路收费站点的建设标准，站点建设不合理，导致许多大件运输车辆无法通行，极大影响了运输效率，而拆建费用也增加了企业不必要运输成本。

为规范收费公路的建设和管理，原交通部协同原国家计委、财政部于1994年制定了《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》；同时国务院也于2004年出台了《收费公路管理条例》（国务院令第417号）。《条例》的出台，一方面使收费公路管理的立法层次得到极大提升，统一了各地方立法；另一方面将上述《规定》有关立法理念纳入其中并作了相应修改和补充，使得收费公路法律规范更加科学合理，特别是对二级公路收费的制约。但根据《条例》第十四条对收费公路收费期限的限制规定，为了在限定期限内还清贷款，通行费收入标准往往被制定过高（特别是一些效益比较差的路段），进而转嫁给道路使用者，加重了运输企业成本负担。据调查，目前道路通行费在货运成本中的比重占30%以上，有的达到40%左右。

大件运输中经常涉及超限运输公路补偿问题，有的地方补偿费相当于运费的5—8倍，甚至超过了大件设备的总造价。究其根源在于，《超限运输车辆行驶公路管理规定》出于各省情况的不同考虑，没有将超限的补偿原则做出统一规定，而是由各省份制订相应的补偿标准，但是有些省份的补偿标准设定过高，超出了运输企业实际应承担补偿费用；另一方面有些过于宽泛，致使执法人员在实际操作过程中自由裁量权过大，寻租事件时常发生。

目前，公路运输超限超载执法行为不规范，“三乱”现象还较为普遍，不少企业被迫把罚款列入成本支出计划。从法律规范的角度分析原因在于：第一，赋予执法人员的自由裁量权过于宽泛，留下了“寻租”空间，例如，《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十三条赋予了3万元以下的处罚权。第二，违反《行政处罚法》第二十四条“一事不二罚”的法律原则，经常出现运输企业因同一问题被重复罚款。第三，缺乏全国公路执法申诉投诉平台制度、公路运输执法队伍的考核制度建设。

2006年12月，国务院修改了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，将城镇土地使用税每平方米年税额在原《条例》规定的基础上提高2倍，具体调整金额如下图表。

具体调整方案由各省市在税额范围内确定。从国家层面，此次修改条例有利于规范土地运作和提高税收，但具体到运输行业，极大加重了原本微利行业的成本负担，特别是货运站场企业和向物流企业转型的运输企业，一般其占地面积大、盈利能力低。建议对于运输行业的用地，每平米年土地使用税额从低征收。

《财政部、国家税务总局关于全国实施增值税转型改革若干问题的通知》规定，自2009年1月1日起，增值税一般纳税人购进（包括接受捐赠、实物投资）或者自制（包括改扩建、安装）固定资产发生的进项税额，可根据《中华人民共和国增值税暂行条例》（国务院令第538号，以下简称条例）和《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（财政部 国家税务总局令第50号，以下简称细则）的有关规定，凭增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书和运输费用结算单据（以下简称增值税扣税凭证）从销项税额中抵扣。

对于自货自运的企业而言，由于存在生产销售业务，一般认定为增值税一般纳税人，对购买运输设备可以享受该《通知》抵扣进项税额的优惠，但对只缴纳营业税的运输经营业户，其购买运输设备则不可以使用该政策。因此，同是从事运输业务但两者却不能享受同样的税收优惠。

根据国税总局发布的“三个办法”，即《运输发票增值税抵扣管理试行办法》、《货物运输业营业税征收管理试行办法》和《货物运输业营业税纳税人认定和年审试行办法》，明确了开具运输发票的条件和方式，将运输主体区分为自开发票纳税人和代开票纳税人，但对自开发票纳税人的认定比较苛刻。

依据上述办法规定，作为自开票纳税人应当同时具备以下条件：①征照齐全，即有工商部门核准的营业执照、税务机关的税务登记证、交通管理部门核发的经营许可证；②年营运额在20万元以上；③有固定的营业场所，如果经营场所是租入的，则租赁期应该在一年以上；④在银行开设营业账户，可以通过银行计算；⑤有一定数量的自备营运车辆或其他运输工具；⑥会计核算制度齐全，即账簿设置齐全，能正确进行会计核算和税金核算，按时缴纳各项税款，妥善使用和保管运输发票等。如果以上条件有一条不符合，就不得作为自开票纳税人，应该属于代开票纳税人。其中，对“自备营运车辆”限制极为严格， 一方面车辆车籍登记的地域限制，若车辆在异地注册，不能认定为自有车辆；另一方面，对集团型企业各分支机构车辆数的限制，要求每一个分支机构必备车辆。 由于自开票纳税人的条件过于严格，无论在税率和开票额度上都受到很大限制，增加了企业的成本负担。

《道路货物运输及站场管理规定》与《道路危险货物运输管理规定》都出现了“鼓励货物运输实现集约化、网络化经营方式”的法律条款，但在具体实践中，由于没有相应配套资金扶持政策措施，上述也仅仅是倡导性的法律条款，培育货运龙头企业停留在口号中。随着物流发展，对运输企业具备集约和专业化需求越来越高，政府应当制订相应的资金补贴、税收优惠、贷款贴息等政策，真正将鼓励企业通过收购兼并进行资源整合向现代物流企业转型落到实处。

除了受资金限制外，工商登记也是制约企业组织网络经营的障碍。根据《道路运输条例》、《道路货物运输及站场管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《公司法》、《公司登记管理条例》以及相应的实施细则的规定，运输企业设立子公司需要先经设立地运输管理机构申请经营许可，设立分公司则实行报备，而后向当地的工商登记部门申请设立登记。由于实施网络化经营，为了形成统一有序的运输网络节点，通常需要在分公司下设分支机构，但在管理上分公司完全可以管理下设的分支机构而不需要另设分公司，浪费企业财力。但对于分公司是否允许再设立分支机构，则在法律上没有明确规定，而且涉及到税收分配，各个地方的实际做法不一。为了鼓励企业网络化经营，节约管理成本，应当对此加以法律规定。

信息化水平是提高运输服务质量的重要手段。目前部分省份各自开展了公共货运信息平台建设，随着物流发展的推进，越来越来多的省份将会投资对公共信息平台建设。由于缺乏国家层面上的信息标准，目前各个省份的平台建设都是按照各自的信息标准进行建设。倘各省份信息标准未达成统一，则将来城市间、区域间货运信息难以实现共享，难以形成市、省、全国的公共信息平台。建设统一的信息标准，将是公共信息平台搭建的前提。

《道路货物运输及站场管理规定》第六条对普通货物运输设定了较低的市场准入门槛，只要具备检测合格的车辆、符合条件的驾驶人员以及安全管理制度就可以获得经营权许可。较低的准入门槛导致大量的个体运输户盲目涌入运输市场，而个体业户的经济能力普遍比较差，使得运力结构调整也受到极大制约。同时，准入条件中要求经营者具备安全管理制度，但对安全管理制度的细化则没有明确规定，在实际运输过程中，对于经营业户约束力很差，特别是个体经营业户。因此，在市场准入设置时，应考虑将资金、车辆数量和类型、安全、环保、信誉考核等作为考核条件，控制社会零散个体业户的过度进入。

对于危险货物市场准入门槛，《道路危险货物运输管理规定》第八条作出了规定。在调研中，企业和行业管理人员普遍反映市场准入过低，其中很重要一个表现就在于对自有专用车辆的数量设定，均认为自有专用车辆最低5辆过少，风险承受能力低，导致经营主体小而多，不利于集约化、专业化运作经营。

相比普货，之所以在《道路危险货物运输管理规定》要求危货经营者必须拥有自有车辆5辆，是因为出于经营者的风险承受能力考虑，危险货物一旦发生事故，会造成严重的社会后果。但增加多少辆车辆就能保证经营者有足够的风险承受能力还无法估量，建议借鉴美国对危货准入规则的设定，即明确经营者必须购买的保险金额，通过保险的形式增加风险承受能力，而不是车辆数上的控制。虽然《道路危险货物运输管理规定》也要求经营者购买承运人责任险，但对投保保险金额和范围没有明确的规定。同时，危货准入门槛中缺乏相应的资本金标准，也不利于其风险承担能力的提高。

为了改善市场环境，交通部先后颁布了《道路运输服务质量投诉管理规定》、《道路运输驾驶员诚信考核办法(试行)》、《道路运输企业质量信誉考核办法（试行）》三个法律规范，虽然法律位阶较低，但已经形成了较为完善的诚信法律制度，树立了将经营者和从业人员的诚信记录作为市场退出衡量标准的重要理念。

但法律规范中没有考虑道路货运中个体经营业户的比重大，过度分散的特点，在具体考核指标和程序中没有特殊性规定，导致操作层面执行力度困难。另一方面，由于执法人员、经费以及重视程度等种种原因制约，目前对于诚信考核制度落实情况并不理想，很多都流于形式。

六、执法监督方面

超载超限一直是道路运输安全的隐患，而且交通部和公安部也几次三番进行了专项整治，但每次整顿结束后，超载超限问题又开始死灰复燃。从法律规范和政策上寻找问题根源，主要包括以下几个方面：

第一，由于车辆制造源头没有把好关，是造成超载超限的重要原因。现行的法律规范要求汽车生产商承担的法律责任程度不够，很多车辆在车辆出厂时已经由厂商做了改装，不符合相应的车型标准，“大吨小标”现象就是很好的例证。

第二，调整超载超限法律规范，无论是《道路货物运输及站场管理规定》还是《超限运输车辆行驶公路管理规定》，都没有将经营者和从业人员超载超限行为与市场退出机制直接挂钩，违法成本较低。

第三，货运站场的监督义务没有履行到位。《道路货物运输及站场管理规定》赋予了货运场站对超限超载车辆配载不得放行的义务，并在第七十三条法律条款中对其未履行义务设定了罚则。但目前货运站场大部分怠于履行此项义务。一方面是由于监管不力，另一方面，仅有处罚制度没有触及站场经营者的根本利益，应该在法律规范设定中将其义务履行与否和市场退出机制挂钩。

目前涉及道路交通安全的法律规范已不少，但专门针对道路运输行业安全管理的法律规范却很少，仅仅是把营运车辆作为道路交通参与者作为法律调整对象。交通主管部门提出的“三关一监督”理念仅仅是规范性文件，法律层级低，其法律的权威性和适用性均受到限制。2004年颁布实施的《道路运输条例》主要体现维护行业平等竞争秩序，对市场准入上对经营者作出了要求，但是对于管理部门如何在生产过程中监管企业安全生产，企业内部如何实施安全生产管理，也就是所谓的源头管理，涉及的条款并不多而且原则性条款居多。

道路运输行业安全管理机构如何设置、人员如何配置、安全管理如何进行、不作为应承担什么法律责任都是必须要明确的，倘若对企业、驾驶员以及相关主体、行业管理部门之间权利义务、权力和职责未加明确界定，行业管理部门对运输安全的尺度把握容易出现偏差，出现不讲科学和效率的做法；对于企业而言，无法通过法律预期其行为产生的效果，例如不作为时会需要承担何种的法律责任。

《中华人民共和国道路交通安全法》（2007修订）第三十九条规定，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”，为各城市实施了货车进城限行措施提供了上位法支撑。目前，公安部未对货车限行等事宜出台中央层面上的部门规章和行政规范性文件，主要是各城市政府或交通管理部门根据城市交通特点出台相应的地方规章或规范性文件，将货车限定在夜间通行，即使允许白天通行，也要求具备货车进城通行证并严格限定时段、路段。为了规避交通限制，及时将货运配送到指定地点，承运人经常通过小面包车等客车进行货物运输，然而根据《道路旅客运输及站场管理规定》第四十九条，“客运车辆不得违反规定载货。”的规定，该行为又属违法行为。货车限行和客车不允许载货的规定，常使承运人陷入进退两难的境地，一方面无法满足现代物流对货运效率的要求；另一方面，倘若违法上路，驾驶员心理压力重，也给道路交通安全带来潜在隐患。